A Acção Administrativa Especial

A Acção Administrativa Especial é o principal meio processual do contencioso administrativo; através dela tutelam-se os mais importantes direitos subjectivos nas relações jurídicas com a Administração.
É uma acção cujo âmbito de aplicação permite formular uma variedade de pedidos, elencados no Artº 46º,2 do CPTA, nomeadamente :
a) A anulação de um acto administrativo ou a declaração da sua inexistência;
b) A condenação à pratica de um acto administrativo legalmente devido;
c) A declaração de ilegalidade de normas regulamentares ilegais;
d) A declaração de ilegalidade pela não emissão de regulamentos;

No dizer do Professor V.Pereira da Silva é um meio processual de “banda larga”, uma espécie de “super acção” onde cabem sub-acções qualificadas em razão dos pedidos, relativos às duas formas de actuação administrativa: Acto administrativo - als. a) e b) do nº 2 do Artº 46º e Regulamento administrativo - als. c) e d) do referido Artigo.

A compreensão da Acção Administrativa Especial torna-se mais clara quando, olhando para os pedidos que ela veicula, os compararmos com os que são utilizados pela Acção Administrativa Comum, como meio processual. O critério distintivo resulta da comparação do Artº 37º com o Artº 46º do CPTA.

O que existe de comum nos pedidos que utilizam a Acção Administrativa Comum como meio processual, é a circunstância de, considerados abstractamente, eles poderem ser dirigidos a qualquer particular (entregar uma coisa, executar um contrato, pagar uma quantia, adoptar uma conduta material ou omiti-la).
Inversamente, a Acção Administrativa Especial veicula pedidos que reportando-se a comportamentos jurídicos ou às respectivas omissões, são da competência da administração publica, não se concebendo que pudessem ser dirigidos a particulares.
Também, por essa razão, o CPTA regula detalhadamente a Acção Administrativa Especial; dedicando escassos normativos à Acção Administrativa Comum, remetendo o grosso da sua regulamentação para o Código do Processo Civil.

Pedidos
Admite-se, na Acção Administrativa Especial, a cumulação de pedidos, ou seja, a conexão com qualquer dos pedidos principais de outros pedidos, que tenham uma relação material de conexão - Artº 47º , 1 que remete para o Artº 4º CPTA.

Através da Acção Administrativa Especial podem ser dirigidos ao Tribunal Administrativo, dois tipos de pedidos, regulados no Artº 46º nº 2 als. a) b) c) e d) do CPTA:

1) Impugnações com o objectivo de obter do tribunal a anulação ou a declaração de nulidade ou inexistência jurídica de um acto administrativo, ou a declaração de ilegalidade de uma norma regulamentar ou da sua omissão;
2) Pedidos Condenatórios cuja pretensão é que o tribunal obrigue um órgão da administração pública a praticar um acto administrativo legalmente devido.

O objectivo da impugnação é sempre um acto administrativo (a nova lei fez desaparecer a construção que fazia equivaler o indeferimento tácito a um acto administrativo, estabelecendo como via processual adequada o pedido de condenação à prática de acto devido - Artºs 51º, nº 4 e 67º, nº 1 al. a) CPTA) desde que possua determinadas características e condições, nomeadamente o conceito de lesividade como fundamento da impugnação judicial do acto. Antes, o acto administrativo era definitivo e executório, com a revisão do CRP de 1989, pode ser impugnado qualquer acto administrativo que lese direitos e interesses legalmente protegidos - Artº 268, nº 4 CRP e Artº 51º, nºs. 1 e 2; Artº 52º, nº 1, Artº 53 e 54,1 do CPTA, pondo assim fim ao longo reinado do acto definitivo e executório.

São assim impugnáveis os actos administrativos dotados de Eficácia Externa, i.e., os que projectem lesivamente os seus efeitos nas relações jurídicas que se estabelecem entre a Administração Pública e os Particulares. A impugnabilidade do acto não depende da forma que o mesmo revista, Artº 268º, nº 4 e 52º, nº 1 CPTA, ou seja, o facto de o acto administrativo integrar uma lei, não impede a sua impugnação nos tribunais administrativos. A impugnabilidade do acto é independente da Eficácia, sendo suficiente que a execução do mesmo se tenha iniciado, ou que seja certo ou muito provável, que a sua eficácia se virá a produzir - 54º CPTA. Não constitui também obstáculo, à impugnação do acto, a circunstância de o mesmo não consubstanciar a decisão final de um procedimento administrativo, ou seja, tratar-se de um acto preparatório ou interlocutório. O acto impugnável pode ainda sê-lo, mesmo que praticado no exercício de uma actividade administrativa pública e, de o seu autor não ser um órgão de uma pessoa colectiva pública.
A protecção geral administrativa, não depende da natureza pública das entidades sujeitas à justiça administrativa, mas da natureza pública da actividade desenvolvida - Artº 51º, nº 2 CPTA.
Também não obsta à sua impugnação a natureza meramente confirmativa do acto administrativo, ou seja, o facto de aquele se limitar a reiterar um acto administrativo anterior – Artº 53º CPTA, a não ser que o acto tenha já sido impugnado pelo mesmo interessado, lhe tenha sido notificado, ou, haja sido publicado (não sendo a notificação obrigatória).

Por fim, nenhuma exigência está estabelecida relativamente à eventual impugnação administrativa prévia, de um acto que se pretende judicialmente atacar; a existir, estariam dispostos nos Artºs. 51º, ou 59º, nº 4 e estes nada dispõem sobre a matéria. Assim, são susceptíveis de impugnação contenciosa, todos os actos administrativos, com eficácia externa.

Causa de Pedir
Os factos em que assenta a alegada invalidade do acto administrativo, fruto da sua desconformidade com a lei ou da existência de vícios da vontade, constituem a Causa de Pedir.
Há condições (pressupostos processuais) que se têm de verificar para que o tribunal possa apreciar o pedido do Autor.

Os pedidos de impugnação de actos administrativos são por regra da competência dos tribunais administrativos de circulo – Artºs. 24º, 37º e 44º do ETAF.
As excepções integram a competência do STA, assim como os pedidos de impugnação de actos praticados no âmbito de processos eleitorais previstos no ETAF.

Quando a competência material seja pertença dos tribunais administrativos de círculo, a competência territorial é determinada pelas regras dos Artºs. 20º, nos. 1 e 2 do CPTA, quando o autor do acto impugnado esteja integrado na administração regional autónoma, administração autárquica ou administração periférica comum do Estado; ou ainda Pessoas Colectivas de utilidade pública ou concessionários.

Quanto aos restantes actos administrativos, por exemplo os da autoria de órgãos da administração directa do Estado, ou de entidades que integrem a administração indirecta, o tribunal competente é o que decorre do Artº 16º do CPTA - a sede dos autores ou da maioria dos autores - .

A Legitimidade para impugnar Actos Administrativos – Legitimidade Activa – está regulada no Artº 55º do CPTA e reparte-se em 4 grupos :
I) Legitimidade dos titulares de interesse directo e pessoal (lesão de um direito ou interesse legalmente protegido), 55, nº 1 al. a) e das pessoas colectivas públicas e privadas na defesa dos interesses que a lei coloca a seu cargo.
II) Legitimidade do Ministério Público – exercício da acção pública – Artº 55, nº 1 al. b)
III) Legitimidade dos titulares de interesses difusos e dos eleitores dos órgãos das autarquias locais – exercício da acção popular – Artº 55º, nº 1, al. f), 55, nº 2 e Artº 9º, nº 2.
IV) Legitimidade que decorre do Artº 55º, nº 1 als. d) e e) órgãos administrativos e Presidentes de órgãos colegiais

Duas considerações a propósito da Legitimidade activa :
1) a intervenção do interessado no procedimento administrativo cujo acto foi praticado constitui apenas presunção de legitimidade para a impugnação , uma vez que a presunção pode ser elidida – Artº 55º nº 3 CPTA.
2) do comportamento do interessado pode resultar a perda da legitimidade activa quando, por exemplo, ele aceita expressa ou tacitamente o acto praticado – Artº 56, nº 1 e 2 CPTA.

A Legitimidade passiva, a que resulta daquela contra quem é dirigido o pedido de impugnação está regulada nas regras constantes do Artº 10º, nºs. 2 e 3 do CPTA e ainda, 5 6 e 7.

De notar que se o autor do pedido, por má informação ou distracção, tiver indicado na demanda como réu, o órgão que praticou o acto e não a Entidade pública / Ministério, não é “sancionado”. Nestes casos o pedido tem-se por dirigido àquele a quem compete – Artº 10º, nº 4.
Tradicionalmente o “equívoco” seria punido com a sanção da ilegitimidade passiva.

Têm também legitimidade passiva para a impugnação de actos administrativos os contra-interessados ( pessoas a quem o pedido de impugnação possa prejudicar ou que tenham interesse na manutenção do acto impugnado para a tutela do principio do contraditório), Artº 57º CPTA.

A impugnabilidade judicial de actos administrativos tem um limite temporal – Oportunidade – esta porém não opera em presença da disposição do Artº 58º, nº 1 do CPTA. Os prazos que devem ser respeitados nos pedidos de impugnação de actos anuláveis estão regulados no Artº 58, nº 2 do CPTA. O Ministério Público dispõe do prazo de um ano; os restantes impugnantes dispõem de um prazo de 3 meses, exceptuando as circunstancias previstas no Artº 58º, nº 4 al. a), nomeadamente quando o erro do impugnante relativamente ao prazo tenha sido induzido pela Administração Pública; quando o atraso seja desculpável pela complexidade ou qualificação do objecto; ou quando ocorre uma situação de justo impedimento, Artº 146º CPC.

No pedido de condenação à prática do acto administrativo devido, o interessado pede ao tribunal que condene a entidade administrativa, cujo órgão tem competência para praticar um certo acto, e que tem o dever legal de o fazer, mas que se recusou a fazê-lo ou omitiu a sua prática – Artº 66 CPTA.

É sempre DEVIDA uma resposta do órgão competente, ao requerimento do particular, favorável ou não. Neste caso, ao Juiz cabe apenas julgar do cumprimento pela Administração Pública, das normas a que deve obediência.

A causa de pedir é a recusa (ilegal) da Administração Pública, em praticar o acto ou a omissão de tal acto.

O Artº 68º, nº 1 do CPTA regula a Legitimidade Activa para estes pedidos nas suas alíneas a, b, c e d.

Quanto à Legitimidade passiva, segue as regras dos pedidos de impugnação, plasmados no Artº 10º, nºs. 2, 3 e 4 do CPTA.

No que se refere à Oportunidade - Tratando-se de indeferimento, ou seja, de recusa do órgão administrativo em praticar o acto, o prazo para propor a acção é idêntico ao prazo de impugnação judicial, i.e. 3 meses – Artº 69, nº 2 CPTA.
Sendo uma omissão o prazo é de 1 ano - Artº 69, nº 1

- O pedido de condenação à prática do acto administrativo só pode ser formulado verificadas as circunstancias previstas no nº 1 do Artº 67º do CPTA – ao prever tais circunstâncias a lei considerou que o órgão administrativo competente tem sempre o dever de tomar uma decisão, o que não significa que tenha o dever de decidir sempre favoravelmente o pedido do interessado. Na verdade o dever a que está adstrito o órgão competente para decidir é o de tomar uma decisão que respeite as vinculações absolutas, tais como forma, formalidades, fim, etc. e que obedeça aos princípios constitucionais condutores da actividade administrativa – igualdade, imparcialidade, proporcionalidade, boa-fé. É isso que é legalmente devido e é apenas sobre isto que o tribunal pode condenar a Administração Pública. É este o sentido da regra do nº 2 do Artº 71 do CPTA.

Impugnação de Normas o objecto do processo é constituído por normas regulamentares, normas que o impugnante considera contrárias à lei, (excluem-se os do nº1 do Artº 281 do CRP). O Pedido de impugnação de normas é a alegada contradição material dessas normas com a lei, no caso dos regulamentos de execução, é a contradição com a lei regulamentada, ou a ofensa de normas legais aplicadas ao procedimento que produziu o regulamento – Artº 72º, 1, segunda parte do CPTA.

No processo de declaração de ilegalidade, por omissão, a pretensão do interessado é ver qualificada pelo tribunal a ilegalidade de uma situação devido à omissão das normas regulamentares necessárias para tornar exequíveis normas legais, sem o que não poderão ser aplicadas. O que o interessado pede é que o tribunal declare a existência de omissão e fixe um prazo para a supressão daquela.

A causa de pedir é a suposta contradição entre a alegada omissão e a lei – Artº 77, nº 1 do CPTA.

Filomena Perestrelo da Cruz, Nº 16611

Maria Filomena Botelho, Nº 17754

Bibliografia: - Prof. V Pereira da Silva
- Prof. J.C.V.Andrade
- Prof. J.Caupers